유료도로 국비지원 및 관련제도 개선방안 부산발전연구원 항만교통연구부장 최치국 부산의 유료도로 여건 도시별 교통혼잡비용의 산정결과가 발표되기 시작한 ‘92년 이후부터 ’02년 현재까지 지속적으로 부산이 전국 7대 도시 중 1위를 나타내고 있다. 이러한 교통혼잡의 가장 큰 요인은 부산항 물동량 수송차량의 도심통과에서 찾아 볼 수 있다. 도시별 도심부 화물차 혼재율 : 부산 - 17.8%(‘03년 기 준, 2004년 교통량 조사결과), 서울 - 6.4%(’02년 서울시가구통행실태조사 자료), 울산 - 12.5% (‘03년 울산시 교통량 조사결과) 컨테이너 차량 1대의 도로점유정도는 승용차의 4～5배 수준으로 컨테이너의 간선도로 통행은 교 통혼잡 유발 및 안전운전 저해요인이 되며, 부산의 경우 부산항 컨테이너 총 처리량 5,566천TEU (‘02년) 중 88.8%가 도로를 이용해서 수송되고 있으며 그 비율은 계속 증가되고 있는 실정이다. 이 러한 교통혼잡에 의한 통행비용과 부산항 물동량의 수송을 담당하는 항만배후수송망의 통행료 징 수는 관련 산업의 물류비 증가의 직접적인 요인이 되고 있다. 2001년 기준 수송비는 국가물류비 67 조5천억원(GDP의 12.4%) 중 66.6%로 일본이나 미국에 비해 많아 국가경쟁력을 저하시키고, 지난 10년간 연평균 13.3%의 비율로 증가하고 있다 ※ 물류비(GDP 대비) : 일본 9.59%(’97기준), 미국 9.5%(‘01기준) ※ 물류비 중 수송비 비중 : 한국 66.6%, 일본 64.8%, 미국 58.2% 이러한 여건하에서 부산시는 동북아 물류중심 도시로 발전을 위한 기반구축 차원에서 도시 주간 간선도로 기능의 교량과 터널을 건설해왔으며, 현재에도 추진 중에 있다. 그러나 대단위 사업의 추 진에 따른 재원의 확보가 어려워 주요 사업 구간은 민간투자사업으로 시행하고, 연결도로 등은 시 비를 투입해서 추진해 왔다. 그 결과 부산은 전국 15개소의 유료도로 중 7개소가 입지하여 전국에 서 유료도로가 가장 많은 도시가 되었다. 시민 부담의 통행료는 연간 109,330원/대 으로 ‘03년 기 준 유료도로 통행료는 일일 286백만원, 연간 104,453백만원(‘03년 차량 955,366대 보유)이고, ‘81～’ 03년까지 총 부담액은 833,334백만원에 달하고 있다. 그리고 실제 명지대교, 북항대교, 산성터널 등 6개의 도로가 민자사업으로 건설되고 있다. 따라 서 향후 부산의 유료도로는 계속 증가되어 시 재정 악화는 물론 시민들의 통행료 부담과 불편을 더 욱 가중시킬 것으로 예상된다. 유료도로의 국비지원 부산시의 7개소의 유료도로 중 4개소가 기능상 항만배후도로로 지정되어 있고 나머지 3개소도 항만배후도로로서의 지원기능을 수행하고 있다. 이러한 측면서 부산시에 입지한 유료도로는 국가 기간교통망으로서 국가지원지방도의 범주에 포함되므로 국고보조 확대의 근거를 갖고 있다고 볼 수 있다. 울산항 배후수송도로의 경우 광역시도임에도 66.2%의 사업비를 국비로 지원받고, 광양항 의 경우 동측, 서측 전용도로 모두 100%의 국비로 건설한 사례가 있다. (※ 국가지원지방도의 경 우 국고보조율은 70%임) 실제 부산시 항만배후도로 건설사업에 있어 국비지원 비율은 전체 사업비 중 33.5%에 불과하 고, 7개 유료도로 건설비 중 국비지원 비율은 22.3% 정도에 불과하고 민자나 지방채 발행을 통하 여 43.7%를 충당하고 있다. 일반적인 관점에서도 공공재인 국가기반시설은 사용료를 통해서 투자비와 투자에 따른 기대수 익, 즉 생산원가와 이윤을 회수하는데 한계가 있으면, 민간투자로 건설되는 시설로 인해 경제 전체 에 미치는 편익과 후생이 확대되므로 이에 대한 정부의 지원은 타당하다. 그러나 현재 유료로 운영 중인 도로는 대부분 항만배후수송로의 기능을 담당하고 있음에도 건설비에 대한 실질적인 국고 지 원은 적었다. 그리고 민간투자사업으로 건설된 유료도로 중에서 실제 통행량이 예상 통행량보다 적어 통행료 징수기간 연장이나 요금 인상의 요인이 발생하였으나 서민생활의 안정을 위한 통행요금의 동결로 투자비 이자는 계속 발생하는 등 여 투자비 상환에 차질이 발생하고 있다. 따라서 부산시는 어려 운 재정여건 속에서도 시민들의 유료도로에 대한 불만을 해소하기 위한 불가피한 대책으로 시비 를 투입하여 번영로의 조기무료화, 징수기간 단축, 컨테이너차량 통행료면제(항만물류비 절감) 등 계속적인 지원을 하고 있다. 구덕터널은 계획당시 2003년에 통행료징수가 완료되는 것으로 예 상되었으나, 통행료 수입이 예상보다 적어 통행료 징수기간 연장되었고, 수정터널은 2002년 4월부 터 통행료징수가 시작되었으나, 실제교통량이 계획교통량의 63.8%로서 매년 30~40억의 재정지원 (2002년 30억원 지원)이 불가피한 실정이다. 민간투자법에 의한 백양․수정터널은 매년 물가상승 률을 적용하여 통행료를 인상해 주어야하며, 부산시는 유료도로가 많아 실제통행료를 인상치 못하 고 미인상분을 시비로 매년 20억원 정도 보전해 주고 있다. 구체적으로는 2003년 12월 번영로의 조기무료화(통행료징수기간 2년 단축)로 인해 지방채 미상 환금(200억원), 유지보수비(75억원)등 시비로 부담하고 있고 노선 개설 후 적자노선에 대한 보전 및 유지보수비를 비롯하여 유료도로의 지방채 및 이자상환(250억원)과 컨테이너차량 통행료 면제 등(385억원) 을 위해 시비 600억원 이상을 투입하고 있다. 그러나 부산시의 열악한 재정여건으로 유료도로의 운영관리와 건설에 필요한 재정지원은 현재 어려운 상태에 있다. 따라서, 동북아의 물류중심 국가의 기반 구축과 지방 균형 발전차원에서 시급한 부산항 및 경제 자유구역 배후도로와 연결도로의 지속적인 건설을 위해 열악한 부산시 재정부담을 경감시키고, 통 행료 인하 및 징수기간 단축을 통해 시민부담을 줄이기 위해서 유료도로 투자비 상환을 위한 국비 지원이 절실히 요구된다. 국비지원은 단계별로 2005년에 동서고가로 통행료 징수기간을 단축하고 광안대로, 백양․수정터널 통행료 인하를 지원하기 위해 1,000억, 2006년에 구덕․제2만덕․황령 터널의 채무상환으로 통행료 징수기간을 단축하기 위한 1,000억 등 2,000억원 규모의 국비지원이 요구된다. 관련제도 개선방안 이와 함께 유료도로와 관련하여 법인세, 부가가치세의 감면을 위한 법령 개정이 요구된다. 현재 ‘유료도로법 적용 유료도로’는 민투법 적용 유료도로와는 달리 ‘사회간접자본으로서 영세율 적용’ 에서 제외되어 시민의 부담이 가중되고 있다. 조세특례제한법 제105조 제1항 제3의2호 규정에 따 라 “사회간접시설에 대한 민간투자법에 의한 사회간접 자본시설 또는 동 시설의 건설용역”은 영세 율 적용을 받고 있으나, 유료도로법에 의한 유료도로 및 사회간접 자본시설의 운영에 따른 운영수 입(통행료 수입)은 영세율 적용을 받지 못하고 있는 실정이다. 유료도로법에 의한 유료도로는 관 리운영권이 공공기관에 있음에도 불구하고 영세율 적용을 받지 못하여 10%의 부가세를 부담하고 있다. 부산광역시는 유료도로의 징수기한 단축을 위하여 관리권자에게 보조금을 지급하고 있으나, 보 조금 중 법인세법 제36조의 규정에 따라 국고보조금을 지급받아 취득한 사업용 자산 중 그 사업용 자산의 취득 또는 개량에 사용된 금액만을 손금 산입할 수 있어, 기존에 운영 중에 있는 유료도로 의 징수기한 단축을 위한 보조금은 동 조항을 적용받지 못하여 관리권자에 법인세가 부담되고 있 다. 2003년 구덕터널의 통행료 징수기간 2년 6월 단축을 위해 시비 100억원 투입을 결정하였으나 법인세 부담으로 지원을 포기 상태이다. 관리운영권 상각이 실제 징수기간과 별도로 일률적으로 적용되고 있어 징수기간 단축에 걸림돌 이 되고 있다. 유료도로법에 의한 유료도로의 관리운영권 상각은 국세청 예규 등에 의하여 “법인세 법 시행령 제26조 제1항 제7호(사용수익기부자산)”을 적용 받지 않고 동법 시행령 제24조 제1항 제 2호 나목의 “유료도로관리권”으로 동법 시행규칙 제15조 제2항 별표3(무형고정자산의 내용연수 표)에 따라 실제 징수기한에 상관없이 일률적으로 10년의 내용연수를 적용받아 상각되고 있는 실 정이다. 구덕터널의 경우 2002. 7월에 동아건설산업(주)에서 구덕터널유한회사로 관리권이 양도양 수되어 새로 10년의 내용연수 적용을 받기 때문에 실제 징수기한이 2008년까지임에도 불구하고 2012년까지 상각받아야 하는 실정이다. 따라서 부가가치세의 영세율 적용을 위하여 조세특례제한법 제105조 제1항 제3의2호 조항에 “유 료도로법에 의한 사회간접시설 또는 동 시설의 건설용역”을 포함하고 “사회간접자본시설의 운영 에 따른 운영수입(통행료 수입)”도 영세율 적용을 받을 수 있도록 관련 조항 신설해야 한다. 그리 고 법인세 감면을 위하여 기존에 운영 중에 있는 유료도로의 징수기한 단축을 위한 보조금도 징수 시한을 단축하기 위한 것이므로 실제로는 사업용 자산의 취득 또는 개량에 사용된 보조금과 그 성 질은 동일하므로 이러한 보조금도 손금 산입이 가능하도록 법인세법 제36조의 규정 개정이 요구된 다. 유료도로법에 의한 유료도로의 관리운영권 상각도 법인세법 시행령 제26조 제1항 제7호의 “사 용수익기부자산”에 해당되므로 동법을 개정하여 이를 명확히 하고, 동법 시행령 제24조 제1항 제2 호 나목의 “유료도로관리권” 은 이를 삭제하거나 일부 예외적인 경우에만 적용되도록 개정이 요구 된다.