부산시 유료도로 건설 및 관리 정책의 방향 / 시민경제팀 부산시는 전국의 유료도로 중 50%를 소유하고 있다. 이에 지난 총선에서도 보권선거에서도 각 후 보자들은 많은 유료도로를 무료화 하겠다는 공략을 내었다. 과연 현재 유료도로를 어떻게 무료화 하겠다는 것이지 그 구체적인 내용은 없다. 이에 부산경실련에서는 보다 효율적인 유료도로의 관 리와 개선방향을 찾아 근거없는 무료화를 이야기하지 않고 더 이상의 시민들에게 부담을 가중시키 지 않는 방안을 모색하고자 한다. Ⅰ. 부산시 유료도로의 개요 부산시는 우리나라의 관문으로서 수출입물량의 80%가 부산시내 간선도로를 통과하고 있는 실정 이다. 특히 일자대상형의 도시구조 형태를 갖추고 있어 도심으로의 집중교통량이 타 시도보다 심 각한 수준에 이르고 있음을 알 수 있다. 특히 부산항의 막대한 항만 물동량을 처리하기 위해서도 항만과 도심, 그리고 외곽도로를 연결하 는 대규모 도로개설이 불가피함을 알 수 있다. 또한 부산은 특수한 지형여건을 형성하고 있어 도시구조상 배산임해의 형태로 이루어져 지역간의 교통소통을 위해 도시내에 산재하고 있는 산지 및 구릉지의 주요 구간에 터널로 관통해야 하는 기 형적 도로구조의 형성이 불가피함을 알 수 있다. 더욱이 80년대 들어 급격한 차량의 증가로 인하여 년차적으로 기 계획된 도로용량을 초과하는 결 과에 직면하고 도심 혼잡통행비가 전국 제일의 수준으로 자리잡게 되는 열악한 교통환경이 조성해 져 있는 실정이다. 따라서 이러한 환경조건으로 인하여 다른 도시에 비해 훨씬 많은 터널과 대규모 도로를 개설해야 당면 과제를 안고 있으나 막대한 공사비를 부산시의 열악한 재정으로는 감당할 수 없는 수준에 도 달해 있어 부득이 도로를 이용하여 수익을 얻는 사람들에게 비용을 부담케 하는 “수익자 부담원 칙”의 논리를 적용시켜 통행료를 징수하는 유료도로의 개설을 확대하고 있는 실정이다. 그러나 부산시의 이러한 유료도로의 확대 정책은 도로를 이용하는 사람들에게 과중한 통행료의 부 담을 줌과 동시에 부산시의 교통정책에 대한 불신감을 고조시키므로 시민들에게 신뢰받지 못하는 지자체의 한 단면을 보여주는 사례가 되고 있다. 특히 부산이 우리나라의 최대 항만도시이며 전국의 수출입 물동량의 80%이상을 처리하는 특성을 감안한다면 부산시내를 통과하는 도로개설은 부산지역의 도로이용자의 수익자 부담원칙의 논리 를 부합시키는 것보다 국비지원 사업으로 전환하는 것이 보다 타당성을 더해 주는 것이라고 볼 수 있다. 더욱이 기 개설된 유료도로의 부실한 관리 및 감독으로 인하여 당초 예정된 유료도로 징수기한을 초과하여 시민들에게 통행료 추가 부담을 지게하는 행정 부재의 결과가 다반사로 초래되고 있는 실정이다. 이러한 결과를 볼 때, 이제는 유료도로의 합리적 관리와 개선방안이 더 이상 늦추어져서는 않될 것 이며, 부산지역내 유료도로의 개설에 따른 국비지원을 현실적 확대와 기 개설된 유료도로의 운영 을 엄격히 관리 감독하고 보다 개선된 운영방안들이 적극 제시되어야만 할 것이다. Ⅴ. 부산시 유료도로 효율적 관리 및 개선방안 1. 유료도로의 효율적 관리 1) 신속한 교통정보 제공 유료도로는 신속성과 이동성을 기준으로 시간가치를 비용으로 환산하여 통행료를 부과하므로 이 에 합당한 시간적 이익이 수반될 수 있도록 유료도로의 목적에 부합되어야 한다. 이러한 소기의 목 적을 충족시킬 수 있도록 유료도로 사용자에게 실시간 교통정보를 즉시 제공하여야만 한다. 신속 한 교통정보를 제공해줌으로서 통행세 지불에 대한 불만을 다소나마 해소시켜 수익자부담원칙의 기본적 개념을 확인시킬 수 있을 것이다. 2) 유료도로 통행료 수입과 지출에 대한 투명성 검증 유료도로 통행료의 수입과 지출의 투명성은 통행료 징수기간 결정에 확실한 바로미터가 된다. 부 산시의 경우, 번영로의 징수기간 연장은 최초의 유료도로에 대한 불확실성을 시민들에게 각인시키 는 계기를 제공하였고, 이어 구덕터널의 징수기간 연장은 통행료 수입과 지출에 대한 불신과 의혹 을 점화시키는 불씨가 되었다. 이러한 여파는 부산시 행정에 대한 전반적인 행정 불신과 관리 부재를 노출시키는 결과를 초래하 였다. 따라서 향후 징수기간이 만료되는 유료도로에 대한 통행료 수입과 지출에 대한 명확한 자료의 통 계가 지금부터라도 제3의 기관에 의해 철저히 검증되고 시민들에게 공개되어 부산시의 유료도로 에 대한 정책의 일관성과 투명성이 확연히 나타나는 계기가 되어야 할 것이다. 3) 통과교통량의 첨단교통시스템 도입과 정기적 점검 현재 유료도로의 통과교통량 각 운영업체인 민자유치회사에서 제시하고 있는 자료에만 근거하고 있는 실정이다. 이러한 맹점 때문에 적자 여부에 대한 실태 파악이 명확하지 않아 적자가 발생하였 을 경우 적자 보전 여부에 상당한 검증과 시간이 소요되고 있다. 통과교통량은 회사의 수입과 직결되기 때문에 관리 여하에 따라 현재의 여건하에서는 데이터의 조 작이 가능할 수 있다고 말할 수 있다. 따라서 관리 감독기관인 부산시에서는 전문기관을 통한 유료도로의 교통량을 수시로 점검할 필요 가 있으며 제도적 보완조치가 반드시 필요한 실정이다. 유럽 등 선진국가에서 활용하고 있는 고속 도로 자동교통량 측정시스템을 도입하여 부산시 관련부서에 직접 연결하여 교통량을 측정할 경우 이러한 문제는 충분히 해결될 수 있을 것이다. 향후 유료도로 운영기관에서는 유료도로 민자유치 신청 시 반드시 이러한 첨단시스템을 구비하여 운영토록 입찰내역서에 명기토록 할 필요가 있다. 이러한 시스템의 보완하면 통행료의 수입이 투 명해지고 수입금의 규모에 따라 징수기간의 설정은 보다 명확하게 제시되어 질 수 있을 것이다. 또 한 이러한 정확한 데이터를 전문기관에 의해 정기적으로 비교되고 검증될 경우 운영업체에 일방적 으로 제시되는 자료의 모니터링이 완벽하게 되고 시민들의 신뢰 또한 고조될 것이다. 4) 유료도로 재난방지에 대한 신속한 대처 강화 부산시내 유료도로의 경우, 도심의 간선도로와 달리 차량의 평균속도가 높아 차량간의 추돌사고 가 빈번하게 발생되고 있다. 또한 국내 수출입 차량의 80%가 부산시내 도로를 이용하고 있어 상대 적으로 대형화물차량의 위험이 상존하고 있는 실정이다. 이러한 대형차량에 의한 교통사고가 발생 될 경우 유료도로의 기능은 물론 부산지역 주요 간선도로 전역에 교통체증을 유발시키는 휴유증 을 가져온다. 따라서 이러한 사고에 신속하게 대처할 수 있도록 유료도로의 방재시스템과 즉각적 인 처리를 수행할 수 있는 대처 방안들을 수립해야 한다. 2. 유료도로 관리 개선방안 1) 유료도로 관리 체계화 추진 현재 7개 유료도로와 향후 건설 예정인 민자유치 사업 등에 대한 운영 체계화를 추진하기 위한 용 역이 현재 진행중이다. 이번 용역에서 관리사업소의 인력진단, 유료도로 건설비 타당성 조사, 관리 비 현황 등을 조사 분석하여 내년 12월부터 시행에 들어갈 계획이다. 특히 이번 용역결과 분석을 통해 인력관리가 방만하거나 관리비가 과다 책정되었을 경우 시정 조 치한 후 향후 통행료 조정 시 적극 반영하여 징수기간을 단축하는 등 관리운영 방침을 수립할 계획 이다. 이러한 운영 체계화는 벌써 수립되어 시행되어야 함에도 불구하고 현재까지 방만한 관리체계를 유 지한 부산시의 정책에 문제를 제기하지 않을 수 없는 실정이다. 과거 번영로와 구덕터널의 통행료 징수기한 연장이 거론되었을 때에도 징수기간 연장만을 위한 조 례 제정과 불합리적인 변명만을 일관하였으나 늦게나마 관리 체계화를 위한 용역을 실시하고 있 는 것은 다행한 일이라고 말할 수 있다. 따라서 이번 용역의 보다 정확한 진단과 분석을 위해 용역 기관에서 수행한 자료를 검증할 수 있는 시민공청회나 전문가의 자문회의를 반드시 거쳐야만 할 것이다. 2) 자동요금 징수시스템 조기 도입 현재 부산지역내 유료도로 통행 시 요금 징수에 따른 차량지체도가 매우 심각한 수준이다. 각 톨게 이트에서 요금 징수로 인한 정체현상은 어제오늘의 일이 아니다. 차량부착단말기(OBU)를 정착한 첨단자동요금시스템(ETCS)의 도입은 톨게이트를 통과 시 운행차량 감속이 필요 없어 요금 지불 을 위한 불필요한 차량대기행렬을 해소시킬 수 있다. 다만 이러한 첨단 자동요금시스템 도입 시 현 재의 선불제보다 후불제의 요금 지급방법을 심도있게 검토해야 한다. 또한 다양한 정액제-분기정 액제, 월정액제, 주정액제 등-을 도입하여 유료도로를 자주 이용하는 운전자에게 인센티브의 혜택 을 실질적으로 주는 정책이 제시되어야 한다. 3) 개통 후 실제통행량 변화에 따른 요금 및 징수기한 재협상제 도입 현재 유료도로의 통행료 수준과 징수기한의 책정은 민자유치회사의 일방적인 교통량 예측결과에 의존하여 단시간에 해당전문가의 자문회의를 거쳐 결정되고 있다. 이런 과정을 거쳐 결정된 예측 교통량은 유료도로의 개통 후 대체로 실제교통량과 차이를 나타내며 경우에 따라서는 그 차이 폭 은 심각한 수준이다. 이러한 원인은 중앙정부와 해당 지자체에서 예측하고 있는 인구증가량이나 차량 증가추세, 지역개발의 방향에 차이가 있기 때문이다. 인구 및 산업지표의 차이가 통행교통량 의 근원이 되고 있음을 감안한다면 유료도로의 건설계획 시 통일된 지표의 틀을 제시해야 한다. 지자체의 발전계획이 국가적 계획차원보다 더욱 더 의욕적일 경우 우선권을 가지는 것은 지자체 의 거시적 경제지표가 되어야 하며, 예측교통량도 이러한 조류에 편승하여 결정되어야만 하는 것 이 타당할 것이다. 다만 지자체에서 의욕적으로 내세운 경제지표에 따른 교통량의 예측치가 실제 교통량보다 차질이 생길 수 있으므로 유료도로의 개통 전 책정된 통행료와 징수기한을 개통 후 일 정기간 경과 후 재검토하여 의 실제교통량에 따른 통행료 및 징수기한의 책정을 위한 재협상제가 반드시 도입되어야 할 것이다. 4) 징수기한 도래 유료도로 미상환액 처리방안 수립 현재 부산지역내 7개 유료도로와 향후 민자유치에 의해 건설 예정인 유료도로를 이용할 경우 이용 자의 통행료 부담은 날로 심각한 수준에 이를 것이다. 향후 2010년경에는 부산지역 운전자가 1일 부담해야 될 통행료의 수준은 약 10000원 수준이 될 것 으로 예측하고 있다. 날로 치솟는 유가의 부담과 통행료의 가중은 가득이나 어려운 경제에 시달려 온 시민들에게 시정의 불신과 불안감을 더해주는 직접적인 원인이 될 수 있다. 따라서 현재 운영중인 유료도로에 대한 징수기한을 차질없이 지킬 수 있는 관리와 대책이 반드시 수립되어야 한다. 당초 유료도로를 건설할 때 시민들에게 약속하여 결정된 사안들을 지키는 것은 책임 시정에 대한 마땅한 의무이기도 하다. 현재까지 통행료 징수기한이 도래한 유료도로는 2곳으 로서 우열곡절 끝에 번영로의 통행료는 면제되었으나 구덕터널은 또 다시 지자체의 정책부재의 한 단면을 보여 주는 무력함을 되새기게 하였다. 따라서 향후 도래하는 유료도로의 운영실태를 매년 지자체와 전문가, 시민단체 들에 의한 다방면 적 검증과정을 거쳐 징수기한에 대한 단축 및 연장 여부를 확정하기 위한 시민들의 의견과 동의를 사전에 수렴하는 정책방안이 반드시 수립되어야 하며, 이에 대한 대책이 미흡할 경우, 해당부처의 책임론이 부과되는 책임 시정이 철저히 수행되어야 한다. 5) 국비지원사업에 의한 유료도로 건설방안 수립 부산시는 타 시도보다 유료도로가 매우 많은 비율을 차지하고 있으며, 현재 우리나라의 14개 유료 도로의 50%를 차지하고 있어 상대적인 차별감을 느끼고 있는 실정이다. 우리나라 모든 국민들이 인정하는 세계적 부산항의 존재가 국내에서 이렇게 천시받는 원인이 어디 있는 지 선뜻 이해가지 않음을 인식할 것이다. 부산항을 끼고 있는 부산시의 간선도로는 부산을 통과하여 타 지역으로 가는 모든 차량의 실크로 드가 되고 있으며, 항만도시의 특성상 항만배후도로는 사회간접자본으로 건설되어져야만 하는 것 이 국가의 기존 정책이다. 그러나 이러한 정당한 이유를 갖춤에도 수익자 부담원칙을 내세워 부산시와의 연결도로를 유료도 로화 하는 것은 부산시에 대한 차별이라기 보다 국가적 차원에서의 불행스런 사태라고 사료된다. 즉, 부산시의 도로 확충은 국가적 항만 물동량의 원활한 수송과 국가 전체의 경제적 이익과 직결된 다는 차원에서 인식을 전환하여야만 되는 사안이므로, 중앙정부는 부산지역내의 도로 확충을 위 해 민자유치에 의한 유료도로의 건설을 추진치 않도록 과감한 정책 수정이 따라야만 할 것이다. 따라서 향후 부산시내 유료도로 건설을 지양하고 부산지역내의 통과도로건설을 위한 국비 확대지 원의 타당성 개발을 위해 지자체와 전문가들의 연구가 활발해야만 하며, 이를 위한 시민단체의 긍 정적인 협조와 우호적인 문제 제기가 적극 전개되어 국비의 과감한 지원에 의해 기존 유료도로 미 상환액의 조기 상환과 향후 민자유치에 의해 계획되어진 유료도로의 건설에 적극 반영되어졌으면 한다.