서울시 및 6대 광역시 자치구의 대형마트 조례 개정 실태

자치구의 절반 이상인 54%가 조례 개정안 미발의

조례 개정안의 의결 등 실질적 조치를 취한 자치구는 21%에 불과

조속한 조례 개정을 위한 자치구와 지방의회의 노력 필요

유통산업발전법의 개정을 통한 근본적 해법 제시되어야

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1. 경실련은 대형마트 조례 관련해서 행정법원이 조례 제정 절차상의 문제점을 지적한 판결이 있은 이후 서울시 및 6대 광역시의 72개 자치구를 대상으로 해당 자치구들이 행정법원 판결에 근거하여 대형마트 관련 기존 조례를 개정했는지 여부를 파악하기 위해 지난 8월 27일부터 31일까지 조례 개정 실태를 조사했습니다.

2. 지난 6월 22일 대형마트 조례와 관련한 서울행정법원의 판결은 조례 제정의 정당성을 인정하면서 다만 조례 제정 절차상의 문제점을 지적했음에도 불구하고, 전국의 대형마트와 기업형 슈퍼마켓(SSM)은 이를 빌미로 휴일 영업을 재개하고 있습니다.

3. 보도에 의하면 유통산업발전법 개정후 지방자치단체에서 일요일 의무휴업을 강제하는 조례가 제정되어 한때 80%에 달하던 의무휴업 점포 비율이 법원판결 이후 3%대로 떨어졌데, 이는 유통재벌들로 구성된 체인스토어협회가 전국 대부분의 지방자치단체를 상대로 휴일영업 금지 취소 소송판결과 집행정지 가처분 소송을 내고 법원이 유통재벌의 손을 들어 준 결과입니다.

4. 최근 사회양극화가 심화되는 상황에서 재벌들의 무분별한 골목상권 침해로 인해 중소상인들이 어려움에 처해 있음에도 불구하고, 유통재벌들이 시민대다수가 골목상권 보호에 찬성하는데도 최소한의 사회적 합의인 휴일의무 휴업조차 무시하여 결과적으로 규제 공백상황이 초래되었습니다.

5. 이에 경실련은 골목상권과 중소상인의 생존권이 절박한 가운데, 전국 자치구와 지방의회가 행정법원의 판결에 근거하여 기존 조례를 절차에 맞게 개정하고 있는지 그 현황을 파악하여 조례 개정의 시급성을 강조하기 위해 이번 조사를 실시했으며, 조사 결과는 다음과 같습니다.

6. 먼저, 전체 자치구의 절반 이상인 39개(54%)가 조례 개정안조차 발의가 안 된 상태였습니다. 전체 자치구 72개 중 절반이 넘는 39개(54%)가 조례 개정을 검토 중이거나 입법예고 절차에 머물고 있는 것으로 나타났는데, 이는 지난 6월 대형마트 조례 관련 행정법원의 판결이 있은 후 대형마트와 SSM은 속속 휴일영업을 재개하면서 골목상권을 위협하고 있음에도 불구하고 판결이후 2달이 지난 시점에서 자치구의 대응이 늦어져 중소상권의 피해가 늘어가면서 관련법 제정의 취지가 훼손되고 있습니다.

7. 특히 서울의 서초구와 인천의 서구의 경우 조례 개정에 대해서 그 어떠한 조치도 취하지 않고 있었습니다. 서울의 서초구는 현재 의무휴일 적용 대상의 대형마트와 SSM이 26개(대형마트 3개, SSM 23개)로 서울시 25개 자치구 중 가장 많은 수를 차지하고 있으며, 인천의 서구도 의무휴일 적용 대상의 대형마트와 SSM이 18개(대형마트 3개, SSM 15개)로 인천시 8개 자치구 중 가장 많은 수를 차지하고 있는데 이는 이들 자치구가 중소상권의 보호를 외면하면서 대형마트의 이익을 대변하고 있는 것은 아닌지 의구심을 갖게 합니다.

8. 조례 개정안의 의결․공포 등 실질적 조치를 취한 자치구는 15개인 21%에 불과했습니다. 조례 개정안을 의결한 자치구가 3개, 최종단계인 공포는 12개였으며, 이중 광주시의 5개 자치구 모두는 조례 개정안을 공포한 상태여서 광역시 중에서 가장 빠른 조치를 취했습니다. 대구시의 경우도 전체 8개 자치구 중 5개가 개정된 조례안을 공포했습니다. 대형마트 판결이 있은 후 2날이 지나고 중소상권이 위협받는 상황을 감안한다면 해당 자치구의 조속한 대응이 필요합니다.

9. 서울시의 경우 조례 개정안을 의결 및 공포한 자치구는 단 2개에 불과했습니다. 서울의 경우 현재 의무휴일 적용을 받고 있는 전국의 대형마트․SSM 1,152개 중 25%에 해당하는 286개(대형마트 62개, SSM 224개)가 밀집해 있으며, 골목상권 보호를 위해서 다른 어떤 지역보다 조례 개정이 시급한 지역입니다. 그러나 조사 결과 의결․공포 등 실질적인 조치를 취한 곳은 강서구(공포), 종로구(의결) 단 2개에 불과했습니다. 나머지 자치구는 미상정(개정안 발의) 12개, 미발의 9개, 심의중 2개 등으로 나타났습니다.

10. 이번 조사대상 자치구 중 조례 개정을 가장 빠르게 진행한 곳은 광주시와 대구시였습니다. 광주시의 경우 5개 자치구 모두가 조례 개정안을 공포한 상태여서 이번 조사대상이었던 서울시 및 6대 광역시 자치구 중에서 가장 빠른 조치를 취했습니다.

11. 경실련은 이번 조사 결과를 토대로 다음과 같은 개선 방안에 대한 의견을 제시했습니다. 첫째, 대형마트 관련 조례의 조속한 개정을 위한 자치구와 지방의회의 노력이 필요합니다. 올해 초 국회에서 기초자치단체장이 조례를 통해 심야영업 제한과 의무휴업일 지정을 가능하도록 유통산업발전법을 개정한 이유는 우후죽순으로 들어서는 대형마트와 SSM에 의해 지역상권이 해체되고, 수많은 지역 중소상인들의 생존권이 위협받는 상황에서 상생을 위한 최소한의 장치를 마련한 것입니다.

12. 그러나 조례에 대한 법원 판결 이후 이러한 상태에서 휴일영업이 사실상 전면 재개되어 영업시간과 관련한 아무런 규제가 없던 상태로 회귀하면서 중소상인들의 시름이 깊어지고 분노가 표출되고 있습니다. 따라서 자치구와 지방의회는 전통시장과 골목상권을 보호하기 위해 조속하게 조례 개정 절차에 나서야 합니다. 법원의 판결내용이 유통법과 조례의 취지나 내용을 부정한 것이 아니라 절차등 기술상의 문제를 지적한 것인 만큼 이를 보완해서 휴일영업을 금지하는 조례를 다시 시행해야 할 것입니다.

13. 둘째, 국회는 중소상권 보호를 위한 근본적 해법 제시를 위해 유통산업발전법의 전면개정을 추진해야 합니다. 휴일영업 및 심야영업 규제를 조례가 아니라 유통법에 명시하고 의무휴일을 확대하는 방안이 검토될 필요가 있으며 전통시장 1Km로 제한되고 있는 입점제한의 확대도 검토되어야 합니다. 또한 지난번 유통법 개정과정에서 예외로 두었던 농수산물 51% 규정, 가맹점의 51% 지분 규정, 쇼핑몰 관련 규정 등 예외조항을 전면개정할 필요가 있습니다. 아울러 식자재 유통업 등에 대한 대기업의 무분별한 진출문제 등을 예방하기 위해 유통분야에 중소기업 적합업종을 지정하는 등의 적극적인 노력도 검토되어야 할 것입니다.