행정체제개편 누구를 위한 것인가?

 

 

 2006년 지방선거를 앞두고 지방행정체제 개편 논의가 정치권으로 확산된 적이 있었다. 2010년 지방선거를 앞둔 지금과 시점이 유사하다. 당시에도 지금과 마찬가지로 개편 논의의 핵심은 자치계층을 축소하고 시.군(구)를 통합하자는 내용이다. 이러한 움직임에 대하여 관련 분야를 전공하는 학자들은 우려를 표명했었다. 우선 정치권의 개편안은 중앙집권적이며 시대역행적 발상이라는 것이다.

 

 현재의 16개 시.도를 분할하여 60개 내지 70개의 통합시로 한다는 것이 지역경쟁력 강화를 위한 광역화의 시대적 흐름에 역행한다는 것이다. 또한, 기초지방자치단체의 폐지로 주민불편과 공동체 형성을 저해하는 요인이 된다는 것이다. 또한, 국민적 불신과 비효율의 상징인 국회가 일방적으로 추진하는 행정체제 개편이 제대로 될 수 있겠느냐는 회의론도 만만찮다.

 

** 행정체제 개편의 필요성에는 공감하면서도 정치권 중심의 논의에 우려를...

 

 지방행정체제 개편은 지방자치단체의 구역을 나누는 단순한 작업이 아니다. 지역공동체에 대한 주민의 정체성에 관한 문제이며, 국가와 지방의 경쟁력, 국가 권력구조와 주민참여의 민주주의 발전과도 밀접한 관계를 가지는 중대사인 것이다. 행정체제 개편에 앞서, 보다 면밀한 문제점에 대한 진단과 대안마련, 국민 여론수렴을 그쳐야 한다는 의견이 지배적이다.

 

 현재의 고비용 저효율의 행정체제를 개편해야 한다는 데, 많은 국민들이 공감을 표현하고 있는 것은 사실이다. 그러나 정치권의 인위적 개편 논의와 지역의 특성을 무시한 중앙집권적 접근에 대하여는 신중한 접근이 필요하다는 목소리가 높다.

 

 지방행정체제는 지방자치단체의 ‘행정구역’과 지방자치단체의 ‘계층구조’, 그리고 지방자치단체의 ‘기능’을 포괄하는 개념이다.

 

 2005년, 당시 노무현 대통령이 중대선거구제로의 선거구제 개편을 주장하자, 한나라당에서는 행정체제 개편을 주장했다. 이에 따라, 2005년 국회에 ‘지방행정체제개편특별위원회’가 구성되고 2006년까지 개편을 마무리한다고 했지만, 여론의 반대에 표류하고 말았다.

 

** 현재 국회에 7개 법률안이 발의되어 있으나, 당론은 없이 논란만...

 

 2008년 9월, 이명박 대통령과 정세균 민주당 대표 간 회동에서 지방행정체제 개편을 8대 합의사항에 포함시켰고, 이어서 이명박 정부는 100대 국정개혁과제에 ‘행정체제개편’을 포함시켰다. 지난 8.15경축사를 통해서도 이명박 대통령은 '정치의 선진화를 위해' 행정체제개편이 필요하다고 역설한 바 있다. 정치권에서도 한나라당 권경석 의원이 지방행정체제개편 특별법을 발의하였다. 권의원의 법률안은 한나라당의 당론은 아니며, 한나라당 내에서도 다양한 의견이 대립하고 있다.

 

 민주당도 우윤근 의원이 유사한 법률안을 발의했으며, 같은 당 노영민 의원은 기초지방자치단체간 자율적 통합 촉진을 위한 특별법을 발의하기도 했다. 지방행정체제 개편과 관련하여 국회에 계류 중인 법률안은 7개로 볼 수 있다. 이중 한나라당 의원이 발의한 법률안이 허태열 의원(63인 서명)이 대표발의한 안과 이범래(10인 서명)의원 안, 권경석 의원(35인 서명)안 등 3개 안이 있으며, 민주당은 박기춘 의원(12인 서명)안, 노영민 의원(16인 서명)안, 우윤근 의원(16인 서명)안 등 3개안과 자유선징당 이명수 의원(16인 서명)이 있다.

 

 이중 이범래(한나라당)의원과 노영민(민주당)의원 안은 통합의 절차를 규정해 놓은 절차법안이며, 나머지 5개 법률안은 현행 지방행정체제를 개편하는 실체적 내용을 담은 실체법안이다. 현재 국회에는 17대 국회에 이어 “지방행정체제개편특별위원회(위원장 허태열)”가 구성되어 2009년 6월부터 활동해 오고 있다.   

 

- 시.군.구를 통합하여 통합시로 하는 안은 유사, 광역시.도의 존치는 엇갈려...

 

 현재 정치권이 발의해 놓은 법률안은 대체로, 시.군을 통합하여 60-70개 정도의 통합시를 두도록 하며, 시.도의 경우 2/3이상 시.군 통합이 이루어지는 경우 기능 재조정(허태열 의원안)하거나 당해 도는 폐지(권경석 의원안)하는 안과 광역시는 도에 흡수하여 폐지하되, 특별시와 도는 존치(박기춘 의원안)하거나 도는 폐지하되 특별시.광역시는 존치(우윤근 의원안)하는 경우로 나누어진다.

 

 시.군.자치구의 경우, 특별시와 광역시, 도의 존치 여부에 따라, 통합자치구를 두는 방안과 행정구 형태로 두는 방안, 그리고 서울특별시의 자치구는 두되, 광역시의 자치구는 통합행정구 형태로 두는 방안 등이 엇갈리고 있다. 자유선진당 이명수 의원안은 한나라당과 민주당 의원안과 달리, 시.도를 통합해 5-7개의 광역정부를 구성하고 시.군.구는 구역을 조정하는 소위 “소연방제안”을 제안해 놓고 있다.

 

 지방행정체제 개편에서 생각해야 할 것은 우선, 행정체제를 어떻게 개편하는가에 따라 권력구도에 변화가 초래된다는 것이다. 지방정부의 규모가 커지게 되면, 지방정부의 기능도 증대되게 되고 지방 정치인의 위상도 높아진다는 것이다. 반대로 지방정부의 규모가 줄어들게 되면 지방정부의 역량 감소와 정치인의 위상 축소가 불가피할 것이 예상된다.

 

** 시.도의 폐지와 통합시, 광역지방정부의 권한 축소와 역량 약화를 가져와...

 

 이러한 측면에서 현재 국회에 계류 중인 한나라당과 민주당의 4개 법률안은 현행 광역지방정부의 기능을 사실상 없애거나 축소시키는 형태가 되며, 시.군.구가 통합된 통합시가 광역지방정부의 역할을 담당하게 된다. 이에 따라 기존 특별시와 광역시에 있는 ‘자치구’의 경우도 행정구로 남거나 없어지게 되는 것이다. 결국 자치시.군은 폐지되게 되는 것이다.

 

 정치권의 개편안에 반대하는 입장에서는 “도 폐지, 시.군 통합”을 실제로는 “도 분할, 시.군 폐지”로 보는 견해가 지배적이다. 또한, 정치권의 개편안은 주민공동체의 범위를 결정하는 행정구역의 의미를 무시하고 있다는 지적도 많다. 지방분권적 측면에서도 광역지방정부의 범위를 축소하게 되는 결과가 빚어져 분권을 저해하게 된다는 것이다. 오히려, 광역시와 도간 통합을 통해 광역지방정부의 범위와 역량을 확대하고 기초지방정부의 자율성을 확대하여 주민참여민주주의를 강화하는 방향으로 가야 한다는 주장이다.

 

 정치권의 행정체제개편 논의에 대하여, 광역지방정의 분할로 지역경쟁력을 떨어뜨리는 중앙집권적 사고의 산물이며, 기초지방자치단체의 폐지로 주민 불편이 가중된다는 것이다. 1계층으로의 ‘계층구조 축소’ 또한, 선진국의 사례를 보더라도 불필요하다는 주장이다. 자치계층 축소론자들이 주장하는 다층제의 폐단은 대부분 시.도와 시.군.자치구의 업무가 중복되어 나타나는 결과로서 “보충성의 원리”에 따라 하위 지방정부에 권한을 대폭 위임하면 해결된다는 견해를 밝히고 있다.

 

  학계와 전문가들은 행정체제개편의 방향에 대하여 대체로 다음과 같은 원칙과 방향성을 제시하고 있다.

우선, 정치권의 일방적 논의와 이해를 배제하고 국가경쟁력과 지방분권의 강화에 원칙을 두어야 한다는 것이다. 지방행정체제의 개편은 국민들의 생활과 직결되는 문제로서 여러 가지 여건과 환경, 공동체의 형성 등 다양한 기준에 의해 판단해야 하며, 주민들의 자발적 논의와 합의 등을 통해 주민투표로 결정해야 한다는 것이다.

 

** 국가와 지방정부의 경쟁력 강화, 실질적 지방분권, 국민여론 수렴이 우선되어야...

 

 다음으로는, 광역지방정부의 광역화와 시.군.자치구의 행정구역 개편을 제시하고 있다.

오늘날 세계화 시대에 국경을 넘어 지역간 도시간 경쟁이 강화되고 있는 시점에서 국가경쟁력과 지방의 경쟁력 차원에서도 현행 광역지방정부의 범위와 역량을 강화하는 방향으로의 개편이 요구된다는 것이다. 시.군.구의 경우 과거 동일 생활권이었던 지역의 통합이나 현행 생활권을 고려하여 경계를 조정하고 통.폐합을 통해 효율성을 높이는 것이 필요하다.

 

 마지막으로 행정계층의 축소를 통한 고비용 저효율의 개선보다는 중앙정부와 광역지방정부 그리고 기초지방정부간의 기능 재배분을 통한 효율성 제고가 필요하다는 것이다. 행정계층 축소와 행정구역 개편의 근거가 되고 있는 기능 중복에 따른 낭비의 제거는 지방행정체제 개편보다는 기능 재분배를 통해 우선 해결해야 할 것으로 보고 있다.

 

 지방행정체제 개편은 국가의 근간에 손을 대는 중대사이다. 이에 따른 헌법의 개정 그리고 선거구제의 개편도 연관되어 있다. 이왕 행정체제를 개편하려면 시간이 걸리더라도 제대로 해야 할 것이다. 일부 정치권에서는 이번 정기국회에서의 논의를 통해 법률안을 제정하고 2010년부터 시행에 들어가 2014년 완료해야 한다는 시간표까지 제시되고 있다.

 

 국민적 논의와 여론수렴이 절대적으로 필요한 사안이다. 각 정당들이 당론조차 정하지 못하고 있다. 현재 국회에 계류 중인 법률안에 이중으로 서명한 국회의원도 다수가 있다고 한다. 정치권의 논의가 출발점이 되어야 한다. 국민들에게 제대로 된 정보도 제공하지 않은 채 자기들만의 판단으로 논의를 진행하고 결론을 짓겠다는 생각은 바로잡아야 할 것이다. 국민적 신뢰가 결여된 집단이 자신들만의 판단으로 국민생활과 직결될 뿐 아니라, 국가와 지방정부의 미래가 달린 문제를 일방적으로 결정해서는 안 될 것이다.  

 

* 현행 우리나라의 지방자치계층은 2계층제(특별시, 광역시, 도 - 자치구, 시.군)이며, 자치구에는 동을 두며, 군에는 읍/면을 두고 있다. 시에도 동을 두고 있으며, 50만 이상의 시에는 동과 시 사이에 일반(행정)구를 둘 수 있도록 하고 있다. 현재 광역지방자치단체는 16개 시.도가 있으며, 기초지방자치단체는 전국에 230개가 있다.