현재의 ‘시․도-시․군․구-읍․면․동’ 의 행정체제가 그 골격을 이룬 것은 1898년부터이다. 그 이후 여러 차례의 부분적인 행정체제 개편이 이루어졌으나, 그 큰 틀은 유지를 해왔다. 하지만, 산업화와 정보화를 그치면서 우리의 행정체제는 중복성과 비효율성으로 인해 개편의 필요성이 여러 차례 대두된 바 있다.  

 행정환경의 급속한 변화는 지방의 역량강화와 국가경쟁력 제고를 위해서도 행정체제 개편의 필요성이 대두되고 있다. 무엇보다도 주민의 편의와 복리증진을 위해서도 꼭 필요하다. 특히 도시경쟁력이 국가경쟁력의 기초가 되는 현재와 같은 시대적 흐름 속에서는 지금의 자치구 제도는 고비용-저효율의 행정낭비와 주민불편, 주민 간 갈등을 유발하는 면이 지적되기도 한다.

  2005년 국회 특별위원회의 활동을 시작으로 6년 가까운 논의가 이루어져 온 행정체제 개편과 관련한 논의가 시․군․구 통합을 시작으로 관련 절차가 개시되었다. 현재 광역행정구역 통․폐합과 읍․면․동의 자치기능 강화가 함께 논의되고 있지만, 우선적으로 광역시의 자치구에 대한 통합이 우선 추진되고 있으며, 이러한 관점에서 부산지역 자치구의 통합문제에 대한 논의는 꼭 필요하다고 할 것이다.  

** 대통령 소속 행정체제개편추진위, 일방적 추진에 또 다른 혼란 우려 

 2011년 2월 출범한 ‘지방행정체제개편추진위원회(이하 추진위원회)’는 지난 9월8일 ‘시․군․구 통합기준’을 확정 발표하였다. 통합기준은 지역주민의 의사를 최대한 존중하고 지역특성을 반영한다고 밝히고 있지만, 통합건의를 올해 말까지 하도록 하고, 내년 4월 추진위원회가 안을 마련하며 6월까지 대통령과 국회에 보고하는 등 일방적으로 추진하고 있어 또 다른 부작용이 우려되고 있다.

 먼저, 2011년 12월까지 지방자치단체장이나 지방의회 또는 주민 투표권자 1/50이상의 연서를 받아 건의서를 추진위원회에 제출하도록 하고 있으나, 이러한 일정이 자칫 주민들의 충분한 이해가 수반되지 않은 채 이루어질 가능성이 있어 문제가 아닐 수 없다. 실제 부산의 경우, 추진위가 인구 및 면적 기준으로 통합대상이라고 밝히고 있는 부산동구, 중구, 영도구, 서구 및 수영구, 연제구의 주민들은 통합에 대한 실질적 행정서비스의 변화 등에 대한 어떠한 정보도 제공받지 못하고 있는 실정이다.  

 추진위원회가 일정에 따라 행정체제개편에 대한 논의를 시작하고 있지만, 부산지역 주민들은 이러한 논의가 진행되고 있다는 사실조차 모르고 있으며, 실제 행정체제개편특별법이 제정되었다는 사실조차 모르는 시민들이 대부분이다.

** 통합에 따른 실질적 영향 공개와 충분한 시민의견수렴 이루어져야

 추진위원회는 통합논의에 대한 판단 주체가 지역주민이 되어야 한다는 점을 강조하면서도, 최근 전문가와 시민단체가 참여하는 몇 차례의 토론회 개최만으로 논의의 장을 마련한 것처럼 왜곡하고 있다. 통합건의서 제출기한을 30일도 남겨놓고 있지 않은 현 시점에서 부산지역의 어떠한 기초지방자치단체도 통합논의에 나서고 있지 않는 것을 보더라도 추진위원회의 무리한 일정을 충분히 짐작하고도 남음이 있다. 

 통합 지방자치단체에 대한 특례에 있어서도 통합을 통한 지역주민들의 실질적인 삶의 변화와 행정서비스 제공의 내용 및 방법에 따른 변화를 설명하고 주민들의 이해를 구하는 노력은 전무한 상태에서 공무원의 초과정원을 조정하지 않는다든지 의회 부의장 증원 등 엉뚱한 특례만을 제공하여 오히려 통합에 따른 효과를 반감시키는 결과를 초래할 것이라는 우려를 낳게 하고 있다. 

 부산경실련은 지금이라도 기초자치단체에 대한 통합 논의가 활발히 전개될 수 있도록 추진위원회와 부산시, 통합대상 지방자치단체가 적극 나서야 할 것이다. 추진위원회는 2011년 12월까지 통합건의를 받아서 2012년 4월까지 개편안을 마련하고 6월 대통령과 국회보고를 거쳐 통합권고가 이루어지면 주민투표 또는 지방의회 의견청취를 통해 ‘통합추진공동위원회’를 설치하고 명칭과 청사 소재지가 결정되면 2014년 선거 때부터 통합된 자치구별로 선거가 이루어지고 새롭게 마련된 법률에 따라 개편이 완료되게 된다. 

 이러한 일정대로라면 충분한 주민의견 수렴이 이루어지지 않거나 주민들의 의사와는 무관하게 통합안이 마련되고 통합절차가 진행될 가능성도 충분히 있다. 지금이라도 통합대상이 되는 자치구의 주민들에게 충분한 정보를 제공하고 또한 충분한 논의를 거쳐 통합이 추진되도록 하여야 한다. 추진위의 일방적 결정과 의회의 의견청취만으로 행정안전부가 통합을 결정하게 된다면, 지금의 통합창원시와 같은 불필요한 갈등이 재연될 수도 있다.

** 경상경비 비중 과다하고 인구.면적 과소 지자체 통합해야

 부산지역 15개 자치구의 평균 인구 규모는 23만1천명에 불과하다. 이는 서울특별시의 평균 인구 40만6천명과 대구광역시의 31만5천명, 대전광역시 29만명, 광주광역시 28만1천명에 비해 대단히 적은 규모이다. 특히 중구는 4만9천명, 동구 10만2천명, 서구 12만6첨명, 영도구도 14만7천명에 불과하다. 또한, 연제구(21만3천명)와 수영구(17만8천명)도 부산지역 평균에 미치지 못하는 수준이다. 인구가 가장 많은 해운대구의 42만7천명과 비교하면 자치구 사이의 인구 편차가 지나치게 높다고 할 것이다.

 표. 통합대상 자치구 현황

 재정자립도 면에서도 부산서구는 13.6%로 전국 자치구 중에서 가장 낮은 곳이다. 영도구(14.5%)와 동구(19.4)도 부산지역 평균에도 미치지 못하는 재정자립도를 갖추고 있다. 예산집행에 있어서도 이들 지자체들은 인건비 비중이 매우 높아 중구의 경우 일반회계 중 31.6%를 인건비로 사용하고 있었다. 동구(28.3%), 수영구(24.7%), 연제구(21%)도 부산지역 평균인 19.3%를 웃돌고 있다.    

** 청사 및 복지,체육시설 중복으로 행정,재정 낭비, 공동체의식 약화 초래 

 부산지역처럼 기초자치단체가 지나치게 세분화 되어 있으면, 여러 가지 부작용이 초래된다. 우선 광역시의 종합행정의 저해가 우려된다. 광역시는 자치구간 격차 완화와 균형개발을 위해 자치구의 사무 대다수를 이관 받아 처리하고 있다. 광역시와 자치구 간의 사무의 중복처리를 방지하고 유기적인 행정을 위하여 자치구 사무의 일부를 광역시에서 처리하고 있는데, 자치구 사이의 이해가 상충할 경우 이를 해결하기 어려워지는 것이다.  

 자치구 간 주민 서비스와 복지의 불균형도 심각한 문제에 직면해 있다. 자치구의 낮은 재정자립도에도 불구하고 인건비를 비롯한 경상경비 조차 자체 재원으로 마련하지 못하는 상황이 발생하자, 자치구의 가장 기본적인 행정인 사회복지와 관련된 예산 집행이 어려워지는 경우도 발생하고 있다. 한편으론 각 자치구별로 공공건물의 신축이 경쟁적으로 이루어져 구청 청사 신축을 위해 지방채를 발행하거나 가용재원의 심각한 부족을 겪기도 한다. 지난해 부산남구에서는 인건비를 편성하지 못해 금융기관으로부터 차입을 하게 되었다며 호들갑을 떨기도 했다. 또한, 복지관, 체육센터 등의 경쟁적인 건립도 문제가 있다. 자치구의 인구규모나 접근성 주민들의 이용 수요를 제대로 고려하지 않은 채, 자치구별로 경쟁적으로 건립을 추진하다  보니, 이러한 시설이 과다하게 건립되어져 행정 및 재정의 낭비를 초래하고 있기도 하다. 

 행정편의 및 국회의원 선거구 확대를 위해 무분별하게 쪼개진 자치구의 과다는 광역시의 전체 경쟁력을 저하 시킬 뿐 아니라, 자치구간 갈등 발생빈도를 높이고 공동체의식을 약화시키는 부작용도 발생시키고 있다. 풀뿌리 지방자치의 발전을 위해서도 역사성과 지리적 특성이 동일한 자치구의 통합은 필수적이다. 불필요한 경쟁의식 보다는 상호 상생 발전할 수 있는 효율성과 민주성을 높여야 한다.

** 부산경실련 및 시민단체 차원의 다양한 활동 추진 계획

 부산지역 지방자치단체장과 지방의회가 자치구 통합을 위한 논의에 나서지 않고 통합의 부작용만을 부각시키는 이기적인 행태에 우려를 금하지 않을 수 없다. 자치구의 통합이 지역발전과 지역주민들의 삶의 질 향상에 도움이 된다면, 모든 기득권을 버리고 통합에 나서야 할 것이다. 자리에 연연하여 대의를 저버리는 주민 대표가 있다면, 선거를 통한 냉엄한 평가가 이루어져야 한다.  

 부산경실련은 자치구 통합을 위한 논의에 부산시와 자치구 및 의회가 적극적으로 나설 것을 요구한다. 이를 위해 부산광역시장 및 통합대상 단체장과 의회의장에게 통합논의에 대한 필요성과 향후 방침에 대하여 공개 질의서를 발송하고 12월9일까지 답변을 요구하게 되었다. 부산경실련은 단체장 및 의회의 답변을 검토하여 향후 구체적 대응방안을 강구할 예정이다. 우선 중.동구를 중심으로 한 자치구 통합이 주민들의 생활에 어떠한 변화를 초래하는지와 현재까지 진행된 여러 여론조사에서 나타난 시민들의 의사를 분석하는 토론회를 가질 예정이다.

 이후, 통합여론이 제기되는 자치구를 중심으로 부산경실련 회원과 지역주민들이 함께하는 자치구통합에 대한 현장 설명회와 좌담회 등을 통해 자치구 통합에 대한 여론을 확산시켜 나갈 것이다. 또한, 통합에 대한 찬성여론이 많다고 판단되면, 부산지역 다른 시민단체와 연계하여 서명운동 등을 통해 자치구 통합 건의를 위한 세 규합에 나설 것이며, 행정체제개편특별법의 통합건의 절차와는 무관하게 부산경실련과 시민들의 뜻을 2012년 2월 또는 3월경에 추진위에 전달할 예정이다.