민간사업자 부당이득금 9천억원 환수하고, 재협약 맺어 통행료 인하해야

 

  거가대교 민간투자사업은 (주)대우가 1995년 3월 제안한 “부산-가덕-거제간 대교건설”을 기초로 1996년 4월부터 1997년 8월까지 국방부와 협의 및 2000년 수정사업제안서를 기본으로, 「민간투자법」에 따라 민간투자사업으로 추진된 사업으로, 부산과 거제를 연결하는 침매터널구간 3.7㎞와 사장교 2개소 4.5㎞를 포함한 총연장 8.2㎞의 왕복 4차선도로 건설사업이다. 총사업비는 공사비 1조 2,683억원을 비롯해 조사․설계비 595억원, 부대비 831억원, 기타 360억원 등 1조 4,4469억원이며, 이 중 재정지원금은 4,473억원, 민간투자비는 9,996억원이다. BTO방식(Build-Transfer-Operate)에 의해 2004년 10월 착공하여 2010년 12월 완공하였으며, 2011년 1월 1일부터 40년간 민간사업자가 운영하면서 통행료를 징수하고 있다.

 

GK해상도로(주) / GK시공사업단의 부당이득금액 : 최대 9,173억원 ~ 최소 4,821억

 

  거가대교 민간투자사업의 사업시행자는 GK해상도로(주)이며, GK시공사업단은 (주)대우건설, 대림산업(주), 두산건설(주), 에스케이건설(주), 고려개발(주), 한일건설(주), 원하종합건설(주) 등으로 구성되어 있다. GK해상도로(주)와 GK시공사업단은 사업비를 부풀려 책정한 뒤 실제 시공 때는 하도급 업체에 저가의 가격경쟁방식을 적용하고 공사비를 이중 계산하는 등의 방법으로 최대 9,173억원에서 최소 4,821억의 부당이득을 취한 것으로 분석되었다.  

  민간사업자는 1조 6,205억원에 공사계약을 체결한 뒤 66.5%인 7,688억원에 하도급을 발주하는 방식과 보통 시공조차 하지 않고 설계에 포함하여 사업비에 이익을 숨기는 수단으로 활용되는 직영공사를 통해 최대 8,517억원에서 4,165억원의 부당이득을 챙긴 것으로 추정된다. (주)대우건설은 자신의 토지(통영시 349,963㎡)를 GK해상도로(주)에 공사도 시작하기 전에 임대하여 18개월간 66억6천만원의 부당한 이득을 챙겼으며, 다시 이 부지를 성동조선에 매각하면서 토지비(661억원)에 도크장 제작비(166억)까지 포함하여 매각하면서 수익을 얻고, 거가대교 도크장 공사비를 포함하여 사업비로 계상하는 공사비 이중계산으로 166억원의 부당이득을 취한 것으로 보인다. 또한 ‘설계 및 감리비’에서도 총사업비의 설계비 566억원, 공사감리비 320억원 등 1,254억원(경상가격)이었지만, 설계와 감리를 830억원에 발주하면서 424억원의 부당이득을 취한 것으로 파악된다.

 

부당이득금을 사업비 집행내역에 포함시켜 비싼 통행료를 받는 것은 2차적 범죄

 

  민간투자사업은 실시협약에서 사업비를 사전에 확정하고, 투자될 사업비는 공사기간 중 연도별로 투입하고, 투입된 사업비는 운영기간에 사용료로 환수하게 되는데, 협약서의 합의된 공사비 및 사업비는 전액 집행될 것을 전제로 시행되기 때문에 협약서에 미리 민간사업자의 연도별 투입 금액, 국고와 지방비 지원 금액 확정, 투자된 사업비 회수 및 사업시행자의 수익보장을 위한 운영수입액, 보장 수익률, 무상사용 기간, 최소운영수입보장, 통행료 등을 산정하게 된다. 만약, GK시공사업단이 투자될 사업비를 이윤으로 챙겼다면, 실시협약서(계약)의 파기에 해당하며, 이를 근거로 GK해상도로의 보장 수익률, 무상사용기간, 최소운영수입보장, 통행료 등에 대해 재협약을 채결해야 할 것이다.  

  현재 거가대교 통행료 1만원(승용차 기준)은 주무관청인 부산광역시, 경상남도와 GK해상도로(주)가 2003년 3월 실시협약 당시에 이미 8,000원(경상가격 11,200원)으로 결정하였는데, 1만원은 GK해상도로(주)가 실시협약서의 공사비 전액을 집행한다는 것을 전제로 결정된 통행료이다. 따라서 GK해상도로(주)와 GK시공사업단이 최대 9,173억원에서 최소 4,821억원을 부당하게 이득으로 챙겼다면, 통행료 계산에서 이 부당 이득금을 제외하여 통행료를 다시 책정해야 할 것이다.

 

공문서 위조 및 허위보고에 의한 불법 ‘준공‘ 승인

 

  책임감리단은 “예비준공검사” 및 “준공조서”를 허위로 작성하여 사업시행자에게 발부하였고, 사업시행자는 ”예비준공확인“ 신청 및 ”공사준공보고서“를 허위로 작성하여 준공확인 요청을 하였으며, 주무관청은 ”준공확인” 않고 준공확인필증을 교부하였다. <저도 물양장> 구간은 공사를 완공하지 못하여, 거제시가 2011년 2월 10일에 ‘공유수면 관리 및 매립에 관한 법률에 의해서 원상회복 명령’을 하였는데, 이 과정에서 책임감리단이 원상복구 완료됐다는 보고를 허위로 하였고,  준공 시에 유관기관과 협의를 하도록 되어 있어 부산광역시, 경남도 등은 사전협의를 해서 준공처리하여, 2010년 12월 23일자로 거가조합장 이름으로 준공필증이 정상적으로 발급되었다. GK해상도로(주)의 지체상금 부과면제(1일 22억)를 목적으로 주무관청, GK해상도로(주), 책임감리단 등이 서로 짜고 허위문서를 발급하여 준공 허가를 받은 것이다.

 

주무관청은 ‘개념설계’로 총사업비 확정하여 특혜 제공 및 부실공사 유도

 

  개념설계는 사업을 행하기 위하여 필요한 대략적인 밑그림 수준으로, 공사의 준공일이 정해져 있으나 공사를 위해 필요한 공사기간이 절대적으로 부족한 경우에 실시한다. 주무관청인 부산시와 경남도는 GK해상도로(주)가 개념설계를 바탕으로 산출한 공사비를 근거로 사업계획서를 작성하여 제출하였음에도 총사업비를 확정하는 특혜를 부여함으로써 GK시공사업단이 하도급을 낙찰률 66.5%에 발주하여 약 3,874억 원의 부당이득을 취할 수 있도록 만들었다. 즉 주무관청인 부산시와 경남도가 GK해상도로(주)이 제안한 사업비의 검증을 제대로 하지 않아 약 3,874억 원의 어마어마한 이윤을 제공한 것이다.  

  경상남도 행정사무감사자료의 ‘설계변경현황’에 따르면, GK해상도로(주)는 실시설계 및 공사 중 설계변경 등으로 약 총 공사비의 28.95%인 3,672억원의의 사업비 증액이 있었다. 설계변경으로 인한 총공사비 증액은 사업비에 포함할 수 없어, GK해상도로(주)와 GK시공사업단은 자신들의 이익을 보전하기 위해 저가의 하도급 발주로 시공을 맡기고, 하도급자들은 손해를 보지 않기 위해 부실공사를 할 수 밖에 없다.

 

갑작스런 최소운영수입보장제를 포함시킨 특혜 제공

  

  최소운영수입보장제(MRG)는 민간투자사업의 대표적인 특혜제도로, 민간투자사업으로 추진한 시설물의 실제운영수입이 당초 예상한 추정운영수입의 일정 한도에 미달하는 경우 그 차액만큼을 정부가 지원해 주는 제도이다. GK해상도로(주)가 우선협상대상자로 지정될 1998년은 MRG가 없었었지만, GK해상도로(주)는 2000년 1월에 “수정사업계획서”를 제출하면서 MRG를 요구하였고 주무관청과 GK해상도로(주)가 실시협약 체결을 위한 협상과정에 MRG를 포함시켜 엄청난 특혜를 주게 되었다. MRG는 외국에서도 시행된 사례가 없을 뿐만 아니라, 완공 이후에 해당 지자체에 불확정 채무를 발생시키는 것과 반대로 영리법인인 GK해상도로(주)에게는 엄청난 이득으로, GK해상도로(주)는 이 사업에서 사업위험을 감수할 요인이 완전히 사라지게 되었다.

 

하도급 감독 소홀로 인한 GK해상도로(주)의 3,874억 원 부당이득 방조와 사업의 부실화

 

  GK해상도로(주)는 도급자인 GK시공사업단으로부터 147건의 하도급 계약 내용 등을 통보 받고 이를 심사하면서, 저가하도급 계약을 체결할 수 있도록 만든 ‘하도급 심사항목 및 배점기준’을 승인하였다. 이에 따라 GK시공사업단의 하도급 계약 147건을 저가하도급(평균 낙찰률 66.5%)으로 발주하여 3,874억원의 이익을 취했는데, 하도급 계약 147건 중 95건이 국토해양부기준에 미달되는 하도급 계약이었다. 또한 주무관청은 저가하도급이 가능하도록 한 ‘하도급 심사항목 및 배점기준’을 변경하도록 감독을 제대로 하지 않았고, 하도급 147건 중 64.7%가 부정적한 하도급으로 하수급인을 교체해야 한다는 사실을 파악하고 있었음에도 아무런 조치를 취하지 않았다.

 

높은 통행요금(1만원) 책정으로 시민들에게 경제적 부담 전가  

 

  주무관청인 부산시와 경상남도는 GK해상도로(주)와 GK시공사업단이 공사비에서 부당하게 가로챈 최대 9,173억원에서 최소 4,821억원을 통행료 책정과정에서 사업비에서 제외하지 않고 사업비에 포함시켜 높은 통행요금이 책정되어 시민들에게 경제적 부담을 전가시켰다. 통행료에 따라 교통량이 변동될 때에는 이용자의 통행료 부담을 줄이고, 운영수익을 최대화하여 자치단체의 MRG 부담을 줄일 수 있도록 통행료에 대한 교통량의 탄력성을 고려․검토하여 협상해야 한다. 그런데 부산시와 경상남도는 통행료가 6,000~8,000원일 때 연간 운영수익이 964~1,064억 원으로 가장 많을 뿐 아니라 MRG 비용도 통행료 10,000원을 부과할 때보다 연간 최소 12억원~최대 112억원까지 줄어 축소됨에도 GK해상도로(주)가 제시한 통행료 1만원(8,000원 1999년 기준)을 그대로 인정하여, 전체 운영기간 40년 동안 총 민간투자비 9,996억원을 회수할 수 있도록 운영수익 86,189억 원을 징수하는 것으로 합의하여 통행료 인하를 하지 않았다.

  주무관청인 부산시와 경남도는 GK해상도로(주)가 총공사비 1조 2,683억 원의 70%인 8,878억원에 안전관리비율 1.88%를 곱하여 산출한 166억여원을 안전관리비로 계상하도록 하고, 안전관리비로 사용하지 아니하고 남은 금액은 정산하여 총사업비에서 감액하도록 지도․관리했어야 한다. 하지만 적정 안전관리비 166억원보다 39억원이 적은 127억여 원을 계상하였을 뿐 아니라 안전관리비로 계상된 127억여 원 중 사용하지 않고 남은 9억여 원을 총사업비에서 감액 요구하지 않고 준공하였다. 그 결과 안전관리비 및 정기안전점검비용 미정산액 계 16억7천만원을 총사업비에서 감액하지 않아 통행료를 낮추지 못했다..  

  GK해상도로(주)는 2010년 10월 15일 주무관청에 최초통행료 승인을 요청하기 전 휴게소에 대한 운영권 임대차계약(최소보장임대료 9억 원/연)을 맺었고, 같은 해 7월 9일 주유소에 대한 운영권 임대차계약(최소보장임대료 1.8억 원/연)을 맺어 연간 10억8천만원의 부대시설사업 매출수입을 보장받았다. 실시협약에 따라 최초통행료 결정 시 부대시설사업으로 발생하는 운영수익에 임대료 수익을 반영해야 하지만, 주무관청인 부산시와 경남도는 연간 부대시설사업에 대한 매출액의 실계약금액인 10억8천만원을 반영하지 않고 최초 실시협약을 맺을 때 예상한 1억2천만원(2011년 말 기준 경상가격)을 반영하여 산정한 통행료를 그대로 인정함으로써 연간 차액 9천6백만원만큼의 부대시설사업 매출수익이 반영하지 않아 통행료를 낮추지 못했다.  

  주무관청인 부산시와 경남도는 GK해상도로(주)가 천성IC구간 가․감속차로 등 6개소(총연장 732.2m)의 도로건설과 안내표지판 등 교통안전시설을 사업시행자의 비용으로 설치하겠다는 교통영향평가서 심의를 무시하고, 교통영향평가 승인 시 사업시행자가 시행하기로 한 공사구간과 안전시설물 설치공사비 19억 2,400만원을 공사에 포함하여 계약 및 준공하여 예산을 절감하지 못했다. 부산시와 경남도는 GK해상도로(주)가 도로의 안전기준에 맞지 않게 중앙분리대 폭을 설계․시공하였는데도 이를 승인하고, 2010년 5월 12일 자동차전용도로로 지정하여 도로의 안전성이 저하되는 결과를 초래하였다. 또한 사업시행자가 2004년 8월 18일 침매터널 내부의 단면 형상을 사각형에서 팔각형으로 변경하고, 길어깨 우측면에 설치하는 턱(폭 0.1m)을 길어깨 폭에 포함하여 그만큼 길어깨 폭이 부족하게 작성한 기본설계서를 보완하도록 요청하지 않은 채 그대로 승인하여, 수심 40m 이상인 해저에 설치된 침매터널(연장 3.24km)에서 비상상황이 발생하는 경우 차량이 신속하고 안전하게 대피하기 어려운 위험에 처하게 하였다.

 

책임감리단의 GK해상도로(주)와 GK시공사업단의 불법에 대한 <묵인 / 방조>

 

  책임감리단은 시공계획, 개념설계, 시공 상세도면, 하도급에 대한 타당성, 설계변경, 품질 보증 및 시험계획, 재해예방대책 및 안전․환경관리, 완공사실 및 준공검사 등에 대하여 ‘검토, 사전검토, 확인, 지도, 조사, 검사, 준공검사’ 등의 책임이 있다. 그런데 거가대교 접속도로의 320여건의 부실 및 하자가 광범위하게 진행되는 과정에서 책임감리단이 시공의 감리를 제대로 하지 않은 것으로 보인다. 이러한 시공사들의 부실공사는 책임감리단의 묵인 또는 방조가 없다면 불가능하다. 모든 공사의 계획, 설계, 시공, 완공, 준공검사에 책임감리단의 승인 아래 시공이 이뤄지기 때문에 책임감리단이 시공사들의 불법행위에 대해 발주자에게 보고하지 않았다면 이는 책임감리단이 부실공사에 대해 책임을 져야 할 것이다. 또한 GK해상도로(주)와 GK시공사업단이 147건의 하도급 중 95건의 하도급 계약이 기준에 미달되어 하수급인 변경요구조건에 해당되어 책임감리단이 하도급에 대한 타당성을 제대로 검토하지 않았다. 만약 하도급의 적정성을 제대로 검토하였다면 그 책임은 발주자에게 있다.  

  (주)유신, (주)천진엔지니어링, (주)한국해외기술공사으로 구성된 책임감리단은 <저도 물량장> 구간이 완공되지 못했음에도 저도 물량장이 원상복구 되었다는 허위준공조서를 사업시행자에게 발급하여 이 사업이 준공된 것처럼 해서 주무관청이 준공필증을 교부하게 만들었다. 또한 GK해상도로(주)와 GK시공사업단이 침매터널의 길어깨 폭 변경, 침매터널 소방설비인 스프링클러 등 누락, 침매터널 부력에 대한 안전율 축소 등과 같이 설계 변경 등을 하여 시민의 안전을 위협하는 시설물을 설치하도록 묵인하였다.  

  책임감리단과 GK시공사업단이 이 사업을 추진하는 과정에서 유착이 없었다면, GK해상도로(주)가 하도급을 통해 수천억 원의 불법적 이득을 취할 수 없고, 시민의 안전을 위협하는 시설물을 설치할 수 없었을 것이며, 320여건의 부실공사를 묵인하고 준공승인을 받을 수 없을 것이다. 책임감리단의 65%의 지분이 있는 (주)유신은 이미 이 사업의 초기 계획을 수립하는 단계인 1998년 1월과 2000년 1월에 통행량과 요금에 대한 교통량탄력도 검증을 수행한 경력이 있다. (주)유신은 사업초기부터 이 사업에 관여하여 거가대교의 통행량을 엉터리로 부풀려 사업성이 있는 것처럼 하였고, 시공단계에서는 이 사업을 관리 감독하는 책임감리단으로 선정이 되었다. 이는 책임감리단이 이 사업의 초기부터 제3자가 입장에서 감리 책임을 맡은 것이 아니라 GK해상도로(주)와 한 통속이 되어 공동의 이해를 가지고 이 사업에 참여했음을 증명하는 것이다.

 

GK해상도로(주)의 요구를 모두 수용한 ‘특혜 제공’ 협상

 

  실시협약은 국가 또는 지방자치단체와 협상대상자 사이에 해당사업의 시행조건 등에 대한 당사자들의 권리와 의무를 정하는 계약으로, 실시협약 체결을 위한 협상은 우선협상대상자 컨소시엄 측의 협상자과 주무관청측의 협상자로 구성된다. 현재 거가대교 민간투자사업의 협상에 관여한 협상자의 명단은 공개되지 않고 있지만, 일반적으로 주무관청의 협상자들은 부산광역시와 경상남도의 담당 공무원, 민간의 사업관련 전문가, KDI공공투자관리센터 등 공공기관의 민간투자사업 전문가들로 구성되었을 것이고, GK해상도로(주)측은 출자자 대표 및 민간금융전문가들로 구성되었을 것으로 추정된다.  

  실시협약 가운데 가장 큰 문제는 ‘개념설계에 의한 총사업비 확정’ 특혜 제공이다. 개념설계에 의한 사업비 추정은 근본적으로 기본설계 및 실시설계가 없는 상태에서 대략의 계획서만으로 사업비 확정을 해야 하므로 GK해상도로(주)는 사업위험을 낮추기 위해 대폭적으로 부풀린 사업비를 제안할 수밖에 없는 조건임에도 협상단은 GK해상도로(주)가 제안한 이 방식을 전격 수용하고, 제안된 사업비를 법령에 정한 기준에 따라 검증도 하지 않아 막대한 사업비 부풀리기를 인정했다. 이로써 GK해상도로(주)는 실제로 하도급 등을 통해 수천억 원의 하도급 차액을 남겨 이윤으로 챙길 수 있게 되었다.  

  GK해상도로(주)를 우선협상대상자로 지정될 당시 MRG는 포함되지 않았지만, GK해상도로(주)는 MRG가 포함된 ‘수정사업계획서’를 부산광역시에 제출하고, 이후 GK해상도로(주)와 주무관청(부산광역시, 경상남도)은 기본계획서와 수정사업계획서를 토대로 실시협약 체결을 위한 협상을 하면서, 주무관청 측의 협상단은 GK해상도로(주)의 요구를 수용하여 20년간 MRG를 수용하고 총 40년의 운영기간을 보장하였다.  

  또한 협상단은 GK해상도로(주)가 요구하는 통행료를 그대로 인정하여 부당한 특혜를 제공했다. 주무관청 측 협상단은 ‘적정 통행료와 운영수익을 결정할 때 통행료에 따라 교통량이 변동될 때에는 이용자의 통행료 부담을 줄이는 한편 운영수익을 최대화하여 관할청의 최소운영수익보장 부담을 줄일 수 있도록 통행료에 대한 교통량의 탄력성을 고려․검토하고 이를 근거로 협상’해야 하지만, 우선협상대상자가 제시한 통행료 8,000원(1999. 12. 31. 기준 불변가격)을 그대로 인정한 후, 전체 운영기간 40년 동안 총민간투자비 9,996억 원을 회수할 수 있도록 운영수익 86,189억 원을 징수하는 것으로 합의했다.  

  협상단은 GK해상도로(주)의 개념설계에 의한 부풀려진 사업비 책정 요구를 받아들여 무상사용 기간을 40년으로, 최소운영수입보장 기간을 20년으로 보장해 주었다. 주무관청의 협상단이 사업비 협상을 하면서 실제 공사비에 준하는 사업비를 책정하도록 GK해상도로(주)가 제출한 개념설계에 의한 사업비 확정을 수용하지 않았다면 수천억 원의 이득을 취하지 못하였을 것이다. 실제 사업비에 근접한 사업비를 ‘수익률 및 사용료 산정 방식’에 적용하였다면 다른 민간투자사업보다 무상사용 기간을 10년 이상 장기화하지 않았을 것이다. MRG도, 부산광역시가 고시한 ‘기본계획’에 없어도 사업을 하겠다고 사업계획서를 제출한 GK해상도로(주)에 특혜를 제공하면서 90%~110%로 높게 책정한 것은 매우 과다하고 잘못된 것이다.

 

 

 

사업제안서를 제대로 검토하지 않은 채 우선협상대상자 지정 심의

 

  민간투자사업의 우선협상대상자 지정을 위한 심의위원회 위원들은 GK해상도로(주)가 제시한 ‘사업계획서’를 충분히 검토하여 우선협상대상자로 선정해야 한다. 주무관청측 심의위원들은 GK해상도로(주)가 1998년 5월 8일 “사업계획서‘를 제출한지 보름만인 1998년 5월 26일에 GK해상도로(주)를 우선협상대상자로 지정하였다. 주무관청측 심의위원들이 투자비가 1조5천억원에 이르는 토목사업을 정밀한 검토도 없이 사업자를 지정한 것이다. 민간투자사업을 전문적으로 검토하는 KDI공공투자관리센터의 사업계획서 검토는 아무리 빨라야 3개월이며 최대 6개월 이상 소요된다. 보름 만에 ”사업계획서“를 검토하여 우선협상대상자로 지정했다는 것은 사업시행과정에 주무관청 및 주무관청의 민간투자사업심의위원회와  GK해상도로(주)가 사전에 공모 내지 유착에 의한 행위가 있지 않았다면 불가능한 것이다.

 

경실련, 거가대교사업 관련 민간사업자와 주무관청 등 검찰에 고발

 

  이상과 같은 의혹에 대하여 경실련, 부산경실련, 거제경실련은 거가대교 민간투자사업의 사업시행자인 GK해상도로(주), 원도급자인 (주)대우건설, 대림산업(주), 두산건설(주), 에스케이건설(주), 고려개발(주), 한일건설(주), 원하종합건설(주) 등 GK시공사업단과 주무관청인 부산광역시와 경상남도, 책임감리단인 (주)유신, (주)천진엔지니어링, (주)한국해외기술공사, 실시협약 체결을 주무관청 협상단 대표 및 위원, 우선협상대상자 지정을 위한 사업제안서 심의위원에 피고발인으로 하여 사기, 업무상 배임, 조세포탈, 직무유기, 허위공문서 작성, 공무집행방해 등의 혐의로 2011년 11월 23일 검찰에 고발하였다. 경실련, 부산경실련, 거제경실련은 검찰에 제출한 고발장을 통해  거가대교 민간투자사업에 관여한 건설사업자, 주무행정기관, 감리자, 심사위원 등이 한 통속이 되어 불법을 저지르고 비리사업으로 만든 사건에 대하여 검찰이 철저히 수사하여, 범죄 의혹에 대하여 낱낱이 규명하고, 처벌할 것을 촉구하였다.